PPP项目税收政策与管理
孙梦迪：中国财政科学研究院研究生部
邢 丽：中国财政科学研究院
内容提要：PPP 模式是当前促进公共利益最大化、扩大民间投资、带动经济增长的主要途径之一，是供给侧结构性改革的重要一环。但当前我国国家层面对 PPP 项目税收支持政策并未明确，既有政策还处于碎片化状态，一定程度上制约了 PPP 模式的发展。为此，本文在顶层设计的基础上，通过分析现行PPP项目运作各环节税收政策的问题与争议，提出了完善PPP税收政策的具体政策建议。
关键词：PPP项目税收优惠 重复征税 政策建议
中图分类号： F812.42 文献标识码： A 文章编号： 2096-1391（2017）02-0055-09
一、引 言
PPP（Public Private Partnership）是20世纪末出现的一种新型融资模式。在中国，我们可以将其视为一种政府与社会资本合作的伙伴关系。早在上世纪八十年代，我国就首次引入PPP（Public PrivatePartnership）模式建设项目，PPP模式的发展在我国也已经经历了探索阶段（1984-1993年）、试点阶段（1994-2002年）、推广阶段（2003-2008年）、停滞阶段（2009-2012年）和新一轮推广普及阶段（2013年至今）五个阶段。在较早时期，我国的PPP模式主要是针对外资合作，后来逐步向国有企业和私营企业扩展，涵盖了能源、交通、市政、环保、医疗、养老、教育等多个基础设施领域，极大推动了基础设施建设进程。据世界银行统计，从1990年到2016年，我国共实施1326个基础设施建设PPP项目，总投资额达9989亿元。其中电力领域占投资额比重最大，为3488亿元，水利与排污项目完成数最多，共469个①。在三十余年的发展过程中，PPP模式在我国的运用日臻成熟。
但是，在PPP发展和运用的过程中，一些矛盾和问题逐渐显现出来。比如，政府在项目审批与评估流程中，存在决策程序不规范、官僚作风严重等问题，造成PPP项目审批程序过于繁杂，决策周期长，从而降低了社会资本参与的积极性。同时，由于政府对市场因素认识有限，难以根据市场变化对项目进行灵活调整，因此项目无法实现预期收益。其次，当地方政府出现换届、规划变更或财政困难等情况时，往往会出现“新官不买旧账”的现象。新的领导层可能改变甚至否认上届政府合同约定，导致社会资本不仅在契约承诺上得不到政府兑现，而且也没有维护自己利益的赔偿、投诉和救济机制和渠道，处于十分被动的局面。再者，PPP的制度环境与法律体制不健全。目前我国还没有出台完备的PPP相关法律法规，导致各地政策差异大，PPP发展不均衡。最后，项目投资回报存在不确定性，资金来源的不稳定和支付机制的不规范等问题都难以保障社会资本获得合理的投资回报，导致社会资本进入信心不足。以上矛盾和问题都严重阻碍了PPP在我国的推广进程。
为了解决这些问题，除了一些必要的市场手段以外，政府对PPP的引导和支持作用也是非常关键的。财政作为国家治理的基础和重要支柱，势必要对PPP相关领域发挥重要的推动作用。因此，政府需要建章立制，采取相应的政策措施来处理满足社会资本的合理诉求与维持社会公共利益保障之间的平衡关系。
在众多的政策措施及制度安排中，税收是极其重要的组成部分。PPP的发展和推进离不开税收政策的支撑，但同时PPP的发展也倒逼税收制度的改革。目前，我国并未特别制定有关PPP项目建设运营的税收政策，在实际操作中更多依赖于现有的税收政策文件。接下来我们将通过分析现有PPP项目税收政策的问题与争议，给出一些合理的对策与建议。